一簡(jiǎn)介
水是人類生存至關(guān)重要的前提條件。保護(hù)水資源的可持續(xù)性被公認(rèn)為是世界各國(guó)政府的一項(xiàng)公共責(zé)任。正因?yàn)樗�在全球范圍�?nèi)所具有的重要意義，世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)于1996年就將水確定為其工作主題。各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域內(nèi)的作用，是對(duì)公共支出的合規(guī)性和政府的工作績(jī)效進(jìn)行審計(jì)。
　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
二水的重要意義 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
人類對(duì)水的需求主要是用于飲用、備制食品、衛(wèi)生清潔以及其他方面。水對(duì)人類的生存至關(guān)重要，在社會(huì)意義層面來(lái)說(shuō)，它具有生態(tài)價(jià)值（對(duì)“地球”而言）、社會(huì)價(jià)值（對(duì)“人類”而言）和經(jīng)濟(jì)價(jià)值（就“利潤(rùn)”而言）。在這些多元價(jià)值之中求得平衡，是世界各國(guó)政府當(dāng)前所面臨的主要政策挑戰(zhàn)。這個(gè)目標(biāo)被進(jìn)一步地理解為“可持續(xù)發(fā)展”，其意圖在不危及后代人滿足其自身需求的能力的前提下，保證當(dāng)代人對(duì)淡水資源的使用與管理。
地球上水資源的總量約為13.86億km3，而淡水僅占水總量的2.5%———約為0.35億km3，而人類能夠直接利用的淡水所占比例還不到總量的1%。
如今，有關(guān)水資源數(shù)量和質(zhì)量的問(wèn)題受到了越來(lái)越多的關(guān)注，這些問(wèn)題包括無(wú)法得到淡水資源和相應(yīng)的衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)業(yè)和工業(yè)活動(dòng)對(duì)水造成的污染、洪災(zāi)、土壤的沙漠化以及生物多樣性的喪失等等。到20世紀(jì)90年代中期，約占世界總數(shù)三分之一的人口所在的國(guó)家承受著從中等到強(qiáng)大的缺水壓力。根據(jù)2002年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的預(yù)計(jì)，到2025年，這一比例將達(dá)到三分之二。雖然在程度和規(guī)模上有所不同，水污染和水短缺現(xiàn)象則在實(shí)質(zhì)上成為全球性的問(wèn)題，它影響著所有國(guó)家。而且，水資源的短缺還會(huì)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。
在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的不同國(guó)家之間，甚至在同一國(guó)家內(nèi)部，可用水量都存在著巨大的差異。水的需求量在不斷上升，這主要是由于農(nóng)業(yè)用水（灌溉之用）和工業(yè)用水的需要。但是灌溉技術(shù)和實(shí)際工作的效率卻很低。日常生活的用水量也在不斷增加，但同時(shí)又存在著相當(dāng)?shù)牟还�平。許多城市和農(nóng)村的貧困人口既無(wú)法獲得潔凈的水又沒(méi)有相應(yīng)的衛(wèi)生設(shè)施。水質(zhì)退化主要是由于污水不經(jīng)處理、過(guò)度使用化肥和殺蟲(chóng)劑以及工業(yè)污染等原因造成的。采礦業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)等帶來(lái)的重金屬、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、化學(xué)物質(zhì)和有害廢棄物導(dǎo)致地下水被污染和退化。在這一地區(qū)，只有13%的污水經(jīng)過(guò)處理，這給該地區(qū)的健康和環(huán)境都帶來(lái)了極高的風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)際合作對(duì)于解決水問(wèn)題而言起著相當(dāng)重要的作用。2003年3月，來(lái)自世界各地約24000人參加了在日本召開(kāi)的第三屆世界水論壇大會(huì)。針對(duì)2000年在紐約召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)千年峰會(huì)、2001年于波恩舉行的淡水國(guó)際聯(lián)合會(huì)議以及2002年在約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)的可持續(xù)發(fā)展全球峰會(huì)等制定的若干目標(biāo)，這次大會(huì)的議題包括了為解決當(dāng)前全球范圍的水問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需采取的行動(dòng)。

三政府的作用和審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的挑戰(zhàn) 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
由于水對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程、公眾健康、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量都非常重要，各國(guó)政府有責(zé)任提供基本的服務(wù)，并維持各種利益沖突之間的平衡。只有中央政府在所處的位置上，才能全面了解對(duì)可用水存量的所有要求，也只有中央政府才能在服務(wù)公共利益方面發(fā)揮決定性的作用。即便是提供水服務(wù)實(shí)行了私有化，保證社會(huì)公眾能夠得到充足的清潔水供給以滿足日常用水需求也被視為一項(xiàng)公共責(zé)任。
一些政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)都與解決水問(wèn)題的活動(dòng)相關(guān)，它們經(jīng)常與私營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織有著密切的合作。政府可以使用各種政策工具，包括制定一國(guó)總的水政策、實(shí)行水定價(jià)、進(jìn)行水立法、實(shí)行許可制度、檢查與實(shí)施、收費(fèi)和罰款、投資基礎(chǔ)設(shè)施以及進(jìn)行科學(xué)研究等。此外，向公眾提供有關(guān)信息、實(shí)行監(jiān)督和報(bào)告制度等也都是實(shí)施有關(guān)水的政策及計(jì)劃項(xiàng)目的重要組成部分。
審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)政府各項(xiàng)計(jì)劃與項(xiàng)目的實(shí)施狀況、各種政策工具的實(shí)際運(yùn)用以及用于有關(guān)水項(xiàng)目和各項(xiàng)措施的預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。這與審計(jì)機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)作用相一致，即評(píng)價(jià)公共資金是否依照相關(guān)規(guī)定依法支出，其資金的使用是否經(jīng)濟(jì)、有效和高效。就發(fā)揮審計(jì)的作用來(lái)說(shuō)，如何選擇正確的（最相關(guān)的）審計(jì)主題和重點(diǎn)是審計(jì)機(jī)關(guān)所面臨的主要戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。
關(guān)于水問(wèn)題的合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)工作都已在國(guó)家或地區(qū)層面上普遍開(kāi)展。常見(jiàn)的審計(jì)類型包括：
·政府部門、自治市和/或其他部門遵守國(guó)家環(huán)境法規(guī)的情況；
·環(huán)境項(xiàng)目的執(zhí)行情況；
·對(duì)現(xiàn)有國(guó)家環(huán)境項(xiàng)目影響或效果的評(píng)價(jià)；
·非環(huán)境項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；
·政府的環(huán)境管理體制。
根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限，針對(duì)水管理的總體環(huán)境政策和對(duì)國(guó)家環(huán)境項(xiàng)目提案的影響或效果進(jìn)行評(píng)估也可能成為審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。
有關(guān)水的環(huán)境政策通常都有著國(guó)際意義。全世界共有261個(gè)河流水域是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家所共同擁有的。與海洋環(huán)境一樣，這些跨邊界水資源的管理責(zé)任也是由很多國(guó)家來(lái)共同分擔(dān)的。許多國(guó)際環(huán)境協(xié)議就是著眼于解決多國(guó)共同面對(duì)的水問(wèn)題。當(dāng)然，盡管已經(jīng)有了那么多的國(guó)際協(xié)議，也仍然存在不少?zèng)]有得以解決的問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)看，甚至有人認(rèn)為，由于尚未建立緊密的國(guó)際合作，存在著所謂的“管理危機(jī)”①。但像審計(jì)機(jī)關(guān)這樣的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，能夠通過(guò)對(duì)國(guó)家執(zhí)行與水問(wèn)題有關(guān)的國(guó)際協(xié)議的情況進(jìn)行審計(jì)而發(fā)揮它的作用。
為支持對(duì)有關(guān)環(huán)境問(wèn)題———特別是對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)議的審計(jì)工作，世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)已經(jīng)就審計(jì)程序、審計(jì)方法和如何選擇國(guó)際環(huán)境協(xié)議等制定了相應(yīng)的手冊(cè)和指南（見(jiàn)世界審計(jì)組織1998年、2001年版；世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)2001年、2003年版）。這些手冊(cè)和指南也適用于對(duì)水政策問(wèn)題的審計(jì)。環(huán)境審計(jì)委員會(huì)的論文集《關(guān)于水問(wèn)題的審計(jì)》（世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)2004年版）收集了各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)水審計(jì)的情況。這里提到的全部報(bào)告均可在網(wǎng)站www.en-ironmental-auditing.org上找到各語(yǔ)種的版本。
　
四各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)
在過(guò)去的幾年中，各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共開(kāi)展了500多個(gè)水審計(jì)項(xiàng)目。歐洲和拉美地區(qū)一些國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)還合作開(kāi)展了一些水審計(jì)項(xiàng)目，例如他們相互合作就國(guó)際環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)。
審計(jì)的主題依不同地區(qū)而各有差異。當(dāng)然，每個(gè)國(guó)家所面臨的都是該區(qū)域特定的問(wèn)題，因而審計(jì)機(jī)關(guān)所關(guān)注的重點(diǎn)也將是為解決這些問(wèn)題所制定的政策和所支出的預(yù)算。許多審計(jì)項(xiàng)目是關(guān)于淡水的，其他項(xiàng)目則關(guān)注海洋環(huán)境。審計(jì)主題最多的是關(guān)于水質(zhì)、河流和湖泊、洪災(zāi)防治與恢復(fù)重建、飲用水和公共衛(wèi)生設(shè)施等。其他的審計(jì)主題還包括水生態(tài)系統(tǒng)的自然價(jià)值和生物多樣性、海洋環(huán)境污染的防治、水相關(guān)基建工程的成本等。
目前，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)淡水主題進(jìn)行的審計(jì)還不是很多，但卻應(yīng)當(dāng)予以考慮。例如，可以考慮對(duì)作為能源的水利項(xiàng)目（如水電站、堤壩工程項(xiàng)目等）和農(nóng)業(yè)灌溉工程等抗災(zāi)措施進(jìn)行審計(jì)。
以下舉例介紹各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)各類水問(wèn)題所開(kāi)展的審計(jì)工作情況。