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　　【公共行政基本概念】

　　1.公共行政的含義

　　公共行政，是指政府處理公共事務(wù)提供公共服務(wù)的管理活動。公共行政是以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織的管理活動，而一切立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的管理活動、社會組織的管理活動、私營企業(yè)的管理活動都不是公共行政。

　　所謂公共行政包括“公共”和“行政”兩個方面。行政是“公共的”，是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)整合社會資源、滿足社會公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益、處理公共事務(wù)而進(jìn)行的管理活動。公共行政是公共機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施公共政策、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列管理活動的總和。

　　(1)“公共的”的內(nèi)涵：

　　1)公共權(quán)力。行政權(quán)力是人民賦予的、為人民服務(wù)并受人民的監(jiān)督。政府公共權(quán)力來源于人民的授權(quán)。政府公共權(quán)力受立法機(jī)關(guān)所通過的法律的制約，政府必須依法行政。政府公共權(quán)力還受到司法部門的監(jiān)督和制約。政府公共權(quán)力行使的一個重要原則就是：行政機(jī)關(guān)的行為“越權(quán)無效”。行政機(jī)關(guān)超越立法機(jī)關(guān)的授權(quán)和法律允許的界線，便是越權(quán)，而越權(quán)行為無效。

　　公共需要與公共利益。公共行政存在和發(fā)展的依據(jù)是社會公共需要及其發(fā)展變化。政府存在的目的是為了滿足社會公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益，政府是公共利益的代表和體現(xiàn)。為維護(hù)公共利益，政府可以直接提供公共產(chǎn)品，也可以對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動即私人行政進(jìn)行符合公共利益的社會性管制和經(jīng)濟(jì)性管制，如強(qiáng)制性勞動標(biāo)準(zhǔn)、社會保險、價格管制、反壟斷等。

　　3)社會資源。社會資源包括公共資源和民間資源兩種。政府管理必須投入資源和產(chǎn)出資源，政府對社會的管理必須以有效地整合整個社會資源為基礎(chǔ)。政府要善于利用政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會自治機(jī)制三種機(jī)制，充分利用公共資源與民間資源。

　　4)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。為人民服務(wù)是政府的主要職責(zé)，政府活動的主要目的是為社會全體公民提供全面而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為社會提供公正、公平的公共服務(wù)。政府不提供私人產(chǎn)品。

　　5)公共事務(wù)。政府活動的核心是對公共事務(wù)的處理，公共事務(wù)涵蓋了政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、文化管理、社會管理等各個方面和各個領(lǐng)域。政府在公共事務(wù)的管理上才是權(quán)威，私人事務(wù)不屬于政府的管轄范圍，在私人事務(wù)上政府不是權(quán)威。

　　6)公共責(zé)任。政府的公共責(zé)任分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任五個方面。政治責(zé)任是指政府要對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、對政黨負(fù)責(zé)、對司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、對公眾負(fù)責(zé)、對民主政治負(fù)責(zé);法律責(zé)任是指政府及其工作人員要承擔(dān)違法行政的法律后果;道德責(zé)任要求政府是一個“廉價政府”，政府工作人員要勤政廉潔;領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是政府及其工作人員對其行政決策的失誤負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并承擔(dān)后果;經(jīng)濟(jì)責(zé)任是政府必須嚴(yán)格按公共預(yù)算辦事，講究政府行為的績效。

　　7)公平、公正、公開與公民參與�！肮�民第一”的原則是公共行政的核心原則。公民在公共決策上享有知情權(quán)和顧問權(quán)。公共行政應(yīng)追求社會分配的公平與公正，公共行政應(yīng)增加透明度，有利于人民的監(jiān)督與參與。

　　(2)“行政”的內(nèi)涵。行政是政府一系列管理活動的總和，是以政府為主的公共管理機(jī)構(gòu)對公共事務(wù)的管理與指揮，它包括政府對社會事務(wù)的管理、政府對自身的管理兩個方面。

　　公共行政包括決策、組織、協(xié)調(diào)和控制四種基本的管理活動。決策活動包括制定公共政策、作出行政計(jì)劃、確定行政目標(biāo)等方面。組織活動包括組織機(jī)構(gòu)的建立、組織職責(zé)的劃分與目標(biāo)體系的建立、規(guī)章制度的建立與預(yù)算體系的確立、人員的配備、公共部門的人力資源開發(fā)、非正式組織的管理等內(nèi)容。協(xié)調(diào)活動包括政府與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)、政府與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)、政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、政府部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行過程的溝通與協(xié)調(diào)等方面的內(nèi)容。控制活動主要指對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我控制機(jī)制，以及立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨與群眾團(tuán)體、新聞媒體、人民群眾等外部力量對公共行政的監(jiān)控機(jī)制等。

　　2.公共行政的范圍和作用

　　(1)公共行政的范圍。公共行政的范圍是指對公共領(lǐng)域的管理。公共領(lǐng)域包括基本公共產(chǎn)品領(lǐng)域和混合公共產(chǎn)品領(lǐng)域。政府不能干預(yù)市場和社會自治管理;政府不能提供私人產(chǎn)品，但非政府組織和私人部門可以參與提供部分混合公共產(chǎn)品。

　　(2)公共行政的作用。公共行政關(guān)系到社會公共需要的滿足程度，關(guān)系到一個國家的經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步、國力強(qiáng)弱和民族興衰。公共行政的作用主要有：

　　1)導(dǎo)向作用。是公共行政的核心作用，是政府“領(lǐng)航”和“掌舵”，職能的具體體現(xiàn)。政府應(yīng)該著眼于提高全國和全民族的核心競爭力，即在決定國家命運(yùn)和前途的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技和國防等領(lǐng)域起主導(dǎo)作用，特別是使全國和全民族的財富在全世界的財富總量中居于地位，提高國家綜合實(shí)力和國際競爭力，提高整個社會的應(yīng)變能力。

　　2)管制作用。就是政府發(fā)揮其權(quán)威性、強(qiáng)制性的公共管理能力，以便協(xié)調(diào)處理各種社會關(guān)系與利益，維持社會的良性運(yùn)行。政府管制分為社會性管制和經(jīng)濟(jì)性管制兩個方面。社會性管制包括維持社會公平穩(wěn)定、保證收人分配的公平、消除社會歧視等，如制定企業(yè)必須遵守的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、工時標(biāo)準(zhǔn)、勞動安全標(biāo)準(zhǔn)等;經(jīng)濟(jì)性管制包括維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保持宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)、對市場進(jìn)行有效的監(jiān)管等，如強(qiáng)制性的產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。

　　3)服務(wù)作用。是政府提供公共產(chǎn)品、興辦公共事業(yè)、提供公共設(shè)施的作用。其目的是為了服務(wù)于社會，維持社會的正常運(yùn)行與長遠(yuǎn)發(fā)展。例如，為社會提供基本的公共產(chǎn)品——國防安全、義務(wù)教育、公共醫(yī)療與衛(wèi)生防疫、自然資源保護(hù)等。

　　4)扶助作用。是政府對發(fā)展貧困地區(qū)、對弱勢集團(tuán)與群體給予幫助方面的功能。例如，扶貧、社會救濟(jì)、社會福利與社會保險等。